Secretarul, făuritor al primarului

În toate mediile sociale, inclusiv academice, se știe, că atât funcția de primar, cât și cea de secretar, își au domeniul de definiție comun și anume, treburile publice locale, mai nou, administraţia publică locală.

Făcând o incursiune calificată in istorie, administraţia publică din România a fost ancorată, începând cu prima jumătate a secolului al XIX-lea (odată cu adoptarea Regulamentelor Organice) la complexul economic, politic şi juridic european. În fapt, organele administrației locale, atât în sens material, cât şorganic se pierd undeva în istoria îndepărtată.

Conducerea comunităților locale, privită ca preocupare incipientă, o putem localiza ca şi activitate rațională încă din secolele XIV-XV în Ţările Române. Astfel, întotdeauna societatea, indiferent la ce stadiu istoric ne raportăm, a avut ca principală preocupare o anumită organizare statală, având în frunte un Domn, înconjurat de mari dregători.

Domnul este “domn”și astăzi, iar dregătorii sunt prezenți așișderea, cu nuanțe metamorfozate. Astfel, în diferite perioade administrative din România, înainte de începuturile perioadei moderne ale administrației românești, în loc de primar întâlnim șoltuzi , județi sau villici, iar cea de secretar era identică cu cea de  scriitor.

Epoca modernă a administrației românești coincide cu elaborarea sub Cuza a celebrelor legi şi anume Legea nr. 394/1864, Legea comunelor urbane şi rurale și Legea nr. 396/1864 , Legea pentru înființarea Consiliilor Județene. Aici întâlnim instituțional, bine definite, cele doua funcții, cea de primar şi secretar sau notar, după caz.

În principalele perioade administrative istorice, adică perioadele 1864-1866, 1866-1918, 1918-1938, 1938-1947, 1947-1989, 1989 şi până-n prezent, pe cei doi, adică pe primar şi secretar (uneori notar) îi găsim când alături, când despărțiți instituțional şi material.

Întotdeauna, scriitorul, secretarul și după caz, notarul, secretarul consliului popular, secretarul biroului executiv sau, mai nou, secretarul unității administrativ-teritoriale, a avut ca principal obiectiv formarea unei certitudini în așa fel încât sensului material al administrației publice să i se dea verdictul unei activități desfăşurate într-o deplină legalitate şi autenticitate.

Astfel, secretarul a reprezentat întotdeauna polul intelectual și profesionist al activității executive.

De-a lungul perioadelor istorice semnificative pentru administrația publică românească, îndeosebi între cele doua războaie mondiale, atribuțiile privind reprezentarea statului la nivel local au fost când în portofoliul primarului, când în cel al notarului (secretarului).

Din păcate, după 1989 factorul politic a avut o altă paradigmă vizavi de secretar. A făcut în așa fel încât dintr-un funcționar de stat, cu funcție de conducere, recunoscută de doctrină și actele normative ale vremii (singura de altfel de acest gen) l-a trecut într-un con de umbră, mai ales din punct de vedere instituțional. Atribuțiile explicite ale secretarului se regăsesc în aproximativ 25-30 de rânduri în corpul legii speciale. Tot secretarul este cel care a suportat şi suportă în continuare rezultatele viziunilor politice ale unor amatori şi funcționari politici efemeri aflați la conducerea treburilor publice. De ce? Simplu. Pentru că nu are la îndemână un instrument juridic eficient care să-i jaloneze limitele activității executive, adică ne lipsește un Cod administrativ şi de procedura administrativă.

Similar, ne punem, şi de ani mulți îmi pun întrebarea legitimă, ce s-ar întâmpla în cazul în care justiția, ca şi serviciu public, ar fi lipsită de coduri, și ar trebui ca judecătorul să identifice normele procedurale într-o multitudine de acte normative disparate şi dispersate?

De multe ori, politicienii, de-a lungul istoriei fluturând concepte precum descentralizarea şi autonomia locală au avut drept consecință ca atât primarul, cât si secretarul să fie puși în ipostaze instituționale diferite, mai puțin prietenoase, secretarul aflându-se uneori în subordinea Consiliului Local ori a prefectului sau mai nou este numit de către primar, neștiindu-se expressis verbis în subordinea cui se află.

În loc ca factorul politic să găsească o soluție potrivit căreia cele doua funcții să se afle într-un echilibru funcțional, pentru că instituțional este, s-au inventat tot felul de trucuri politice ca acest echilibru să nu existe în realitate şi cei doi, de multe ori, să se afle în poziții diametral opuse, ca să nu spun antagonice.

Mai mult, odată cu modificarea Legii administraţiei publice locale, deși secretarul este al unitații administrativ-teritoriale ,deci se situează la acelaşi nivel de reprezentare cu poziţia primarului în cadrul persoanei juridice de drept public, atribuțiile secretarului sunt generic formulate şi tratate mai mult sub o formă implicită şi nu explicită. După opinia mea, secretarul fiind funcționar public de carieră, neimplicat politic, era cel mai îndreptățit a fi şi reprezentantul statului în teritoriu, realizându-se astfel un echilibru la nivel local, chiar dacă unii confundă noţiunea de stat cu cea de guvern şi chiar dacă se spune că statul se naște din urne.

Secretarul este cel care, alături de primar, conform atribuțiilor implicite, apără şi este responsabil de legalitatea și integritatea actului administrativ. Cu alte cuvinte, secretarul este sfătuitorul primarului şi ar trebui să constituie, după opinia mea, instituția celui mai bun prieten (instituție întâlnită în istoriografia statului şi dreptului românesc) şi regizorul juridic al consiliului local.

Secretarul, la nivelul treburilor interne locale, trebuie să se implice şi să-și asume alături de primar promovarea politicilor publice, nu să mimeze o existență formală, ineficientă şi lipsită de profesionalism. Din păcate, legea nu-l ajută și nu este de partea acestui funcționar cu rol indispensabil în peisajul și în arhitectura administrației publice românești.

Chiar dacă în spațiul public se spune cu subiect şi predicat că secretarul este cel care asigură continuitatea administrației publice locale, mai ales în situații de criză instituțională, factorul decizional nu scoate în evidență explicit acest lucru, ci această aserțiune o lasă la nivelul unei prezumții.

Tot secretarul este cel care îl trece pragul pe primar, adică este gazda formală în momentul învestirii. El este cel care-i înmânează însemnele puterii, punându-l pentru prima dată în conexiune cu atribuțiile reale şi legale pe care va trebui să le îndeplinească în viitorul mandat.

În consecință, secretarul este cel care îl trezeşte la realitate pe primar după campania electorală și-i va spune pentru prima dată că mandatul de ales local nu este un contract cu electoratul, iar electoratul local prin alegere nu-i stabilește primarului drepturile şi obligațiile ce îi revin. S-ar putea ca primarul nou-ales, după acest dialog instituțional să aibă o mică traumă constatând astfel că obligațiile care rezultă din platfoma politică a formațiunii politice pe lista căruia a candidat nu mai sunt, din punct de vedere juridic obligatorii pentru el, întrucât mandatul acestuia nu este unul civil.

Secretarul este cel care pe întreaga perioadă a mandatului primarului păzește ca acesta să se desfăşoare în condiții de legalitate și să-i atragă atenția, atunci când constată anumite derapaje în aplicarea legii.

De regulă, aceste derapaje sunt cauzate de aplicarea, uneori în activitatea executivă a primarului, a teoriei obiectivului politic și ignorarea principiului legalității. Acest lucru îl întâlnim foarte des în anii electorali.

Fiind un funcționar cu o mare comprehensiune asupra chestiunilor din administrație, aș sugera liderilor politici care nu și-au pierdut abilitatea de a mai și citi, să nu confunde în deciziile lor funcționarii politici cu funcționarii adevărați, adică funcționarii de carieră a căror vocație este să administreze, înainte de toate, într-o manieră nepărtinitoare. De multe ori, am spus că funcționarul politic are ca și caracteristică lupta, pasiunea, abnegația și devotamentul, care sunt în antiteză, de multe ori cu caracteristicile funcționarului public de carieră. Funcționarul politic este tentat, frecvent, să-l determine pe funcțonarul de carieră să lucreze cu abnegație şi devotament în detrimentul respectării legii.

În concluzie, atât primarul cât si secretarul sunt două funcții cheie în peisajul public al oricărei unități administrativ-teritoriale.

Factorului politic, după opinia mea, îi revine obligația să găsească soluțiile legale adecvate, chiar printr-o translatare din ţările europene cu tradiție (Franța, Grecia, Italia, Germania, Belgia, Olanda, Spania etc.) unde cei doi, primar şi secretar, se găsesc într-o situație instituționala bine definită, congruentă cu modalitatea de ocuparea a funcției şi clar stabilite atribuțiile fiecăruia.

Nu doresc ca izvorul de coexistentă și de comunicare dintre primar şi secretar să aibă ca şi bază juridică binecunoscuta legendă a Mureșului şi a Oltului, unde cunoaștem cu toții că la începutul existenței lor au avut același loc de pornire (ca şi primarul şi secretarul), geopolitica despărțindu-i, unul a luând-o spre sud, iar celălalt spre vest.

Vă las pe dumneavoastră cititorii, într-un exercițiu de imaginație, să identificați în raport cu legislația existentă care dintre cele două râuri (personificate) se identifică cu primarul şi care cu secretarul şi dacă politicienii fac ceva pentru ca în viitorul nu prea îndepărtat cei doi să ajungă din nou la izvoare. Râurile se întorc la izvoare, nu?

Jurist Iulian BADEA

Preşedinte al Asociaţiei Secretarilor din judeţul Mureş